测绘事业的总体布局问题是事关测绘工作全局和长远发展以及发展途径和措施选择的大问题，但一直以来缺乏全面、系统和统一的认识。在本刊2008年第一期，本人简要分析了四位一体的测绘事业建设总体布局，即：建设信息化测绘体系，构建数字地理空间框架，加强测绘公共服务，发展地理信息产业，阐述了四个方面各自的重要特点和主要内容。今年年初，李克强副总理对测绘工作提出了构建数字中国的重要指示。本文想通过研究测绘工作布局形成过程，进一步强化四位一体测绘事业建设齐头并进、全面推动数字中国建设的发展理念。
一、测绘事业合理布局的重要性
任何一项事务都可以划分为若干个分支，如果分支划分的多，每个分支就会显得单薄零碎，如果分支划分的少，又会产生交叉重叠，造成业务扯皮和管理混乱。划分的标准、层次不同，细分的结果就会有较大差别。从测绘主体业务角度看，如果以学科发展划分，可以分为大地测量与导航定位、摄影测量与遥感、地图制图与地理信息系统等方面；如果以业务性质划分，可以分为公益性测绘、营利性测绘，也可分为基础测绘、工程测绘、地籍测绘及其它专业测绘等。从测绘事业整体角度看，也可以分为测绘生产、测绘服务、测绘科研、测绘管理等方面。
全面审视测绘事业的总体布局，必须站在事业大局和长远战略的高度，以科学发展观为指导，以党中央国务院对测绘工作的指示精神为依据，以满足经济社会发展对测绘工作的需求为宗旨，以测绘事业发展进步的现实状况为基础，既要体现全局性和宏观性，也要体现方向性和目标性。根据以上思路和原则，本人认为，应尽快确立四位一体的测绘事业建设布局和“四加一”的测绘事业整体布局，即：从测绘业务发展上讲，在当前和今后一段时间内，可以把测绘事业分为信息化测绘体系、数字地理空间框架、测绘公共服务和地理信息产业四大部分；如果考虑测绘事业整体布局，则应在以上四方面基础上增加“测绘行政管理”。
合理布局测绘事业总体架构，关系测绘事业全局和长远的发展，关系测绘事业发展途径和措施的选择，对于有效推进测绘事业全面协调可持续发展具有至关重要的意义。一是有利于拓展测绘工作业务领域。譬如，明确了地理信息产业是测绘事业的重要组成部分，则测绘业务与管理范畴都将得到有效扩展。譬如，把测绘公共服务明确为测绘部门的重要职责，对于推进测绘成果的更广泛应用具有重要作用；二是有利于争取对测绘工作的理解支持。譬如，笼统地把数字地理空间框架、测绘公共服务的内容纳入信息化测绘体系，不仅只能在一个体系中争取经费，而且也难以与国家现行投资渠道相吻合。反之，如果把基础测绘经费集中用于数字地理空间框架建设，则可将测绘公共服务、信息化测绘体系建设、地理信息产业示范项目等在相应管理和投资渠道中争取更广泛的支持；三是有利于增强测绘工作者的自豪感。测绘事业服务于经济社会的各个领域，地理信息的应用无处不在。如果我们用三、两个方面就把一个事业都囊括进去，甚至用一个体系把整个事业都概括了，就把它说小了，既不利于事业发展，也不利于强化测绘工作者的归属感和自豪感。
二、测绘事业总体布局的形成
所有测绘活动的最终目的都是为经济社会发展提供保障服务。按照服务对象划分，测绘服务涵盖三个主要方面，一是为管理决策服务，包括为政府部门、企事业单位的管理与决策等提供测绘产品和技术支持；二是为工程建设服务，包括为各类建筑工程、生态环境工程、基础设施工程等提供测绘产品和技术支持；三是为人民生活服务，包括为社会大众提供交通旅游地图、网络地理信息、车载导航和手机定位、房产测绘等服务。随着社会主义市场经济体制的完善和政府职能的转变，测绘服务的主体发生了根本性变化，一是根据政事、政企分开的要求，政府发挥有限作用，主要提供基本公共服务；二是企业迅速成长成熟，在满足经济社会发展特别是社会大众生活需要方面更多地发挥主体作用。正是由于服务主体的变化，测绘服务形成了两大主要分支，即政府的公共服务和企业的营利性服务，而企业营利性服务的规模化发展推动形成了地理信息产业。
为提供有效的测绘保障服务，基础测绘是前提、核心和关键。基础测绘主要包括建设测绘基准体系、测制基本地形图、建设基础地理信息数据库等。基础测绘的本质是建设基础地理信息资源，为数字中国建设提供一个基本的地理的空间的框架。在数字地球和空间数据基础设施概念提出以后，我国测绘工作者创造了数字中国地理空间框架的概念，并得到中央领导同志的确认，从而形成了测绘工作的一个重要方向。尽管在开始定义数字中国地理空间框架时赋予了其丰富的内涵，但在十多年的实践中，框架的主要内容实质上就是各种类型和尺度的基础地理信息数据库。同时，由于前文所述，“中国”作为一个独特的范围概念，嵌入到一个通用概念中并不科学，因此，称数字地理空间框架更为恰当。
为建设数字地理空间框架，提供有效测绘保障服务，需要测绘技术和装备设施的有力支撑。在“十五”测绘科技发展规划中，为适应测绘信息化发展的需要，提出了建立信息化的测绘技术体系的目标任务，明确了测绘科技发展的前进方向。2003年胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上，对测绘工作作出重要指示，要求着力构建数字中国地理空间框架，加快信息化测绘体系建设，提高测绘保障服务能力，从而确立了比信息化测绘技术体系内容更加宽泛的信息化测绘体系作为测绘业务手段的重要地位。
测绘管理是测绘工作的重要内容，主要包括测绘管理体制建设、测绘法规政策制定、测绘市场监督管理等。此外，测绘事业发展中还包括测绘人才队伍建设和测绘文化建设等，在此不一一赘述。测绘事业的总体架构及其形成可以用图一表示。
三、着力推进四位一体测绘事业建设步伐
今年年初，国家测绘局明确提出了今后一个时期测绘事业发展的思路和目标，即：构建数字中国、丰富地理信息，搭建共享平台、保障社会需求，完善体制机制、强化统一监管，创建和谐测绘、推动科学发展。要实现这一总体目标，必须加快推进信息化测绘体系、数字地理空间框架、测绘公共服务、地理信息产业四位一体的测绘事业建设步伐。其中，信息化测绘体系建设需要全社会共同参与和协力推进，主要是发展现代测绘技术与装备等测绘生产力；数字地理空间框架建设是基础测绘的主要任务，主要是建设基础地理信息资源；测绘公共服务是政府的基本职责，是以信息化测绘体系为手段，以数字地理空间框架为基础，为经济社会发展提供基本公共服务；发展地理信息产业主要强调对地理信息资源的社会化开发利用，体现企业在测绘事业建设中的重要作用。加快测绘事业建设步伐，重点要在以下几个方面取得新的突破。
一是加快基础测绘建设，着力提升基础地理信息保障水平。组织基础测绘是各级政府测绘部门的重要任务。要加快建立全国基础测绘统筹协调机制，充分调动国家和地方各方面的积极性，探索社会资金对市县基础测绘的投入机制。加快实施国家和地方基础测绘规划，大力推进数字地理空间框架建设，夯实测绘保障服务的信息资源基础。
二是加快公共产品开发，着力提升政府公共服务水平。提供测绘公共服务是各级政府测绘部门的重要职责。要进一步强化政府公共服务理念，积极争取财政支持，深入调查研究，在数字地理空间框架基础上，加快测绘公共产品开发，创新公共服务手段和机制，充分发挥测绘公共服务在政府管理决策、重大战略实施、重大工程建设、防灾减灾等工作中的作用。
三是加快科技自主创新，着力提升测绘装备与设施水平。测绘技术及装备设施是测绘业务的重要支撑手段。既要通过各级财政加大对测绘技术装备和基础设施建设的投入，更要发挥企业在科技自主创新和科技成果产业化中的作用，加快建设现代化的地理信息获取、处理、管理与服务等方面的技术装备和基础设施，大力推进信息化测绘体系建设，显著提高测绘生产力水平。
四是加快推进企业发展，着力提升地理信息社会化应用水平。要紧密围绕大规模财政支出、突出的就业问题、社会大众紧迫需求等新形势和新要求，创造更加有利条件，激发更多民间投资，支持更广泛的创业创新，增强产业综合竞争力，一方面加快推进地理信息的社会化开发利用，充分发挥企业在测绘保障服务、特别是满足社会大众生活中的主体作用；另一方面做大（大数量、大规模）做强（高质量、高效益）地理信息产业，为增加就业出把力，为促进增长做贡献。
五是加强统一监督管理，着力营造良好发展环境。要切实解放思想，更新观念，创新制度，创新管理，正确认识社会主义市场经济中测绘监管的目的和作用，正确处理好政府公共服务与市场社会化服务的关系，把推动四位一体测绘事业建设又好又快发展作为测绘管理工作的出发点和落脚点，进一步为企事业单位的发展壮大做好服务，避免重管制、轻服务现象，切实把管理的重点放在制定规则、理顺关系、疏通障碍上，放在优化环境、规范秩序、促进发展上。
六是加强测绘教育培训，着力提高人才队伍支撑能力。人才资源是第一资源，人才队伍是事业发展的根本保障。要以提高领导决策能力为核心，加强党政人才培养；以增强自主创新能力为重点，加强专业技术技能人才培养；以重大科研和工程项目为平台，造就一批战略专家和学术技术带头人；以提升企业管理和竞争能力为目标，造就一批经营管理人才和企业家。要适当调整测绘系统事业单位组织体系，建成一支“人员精干、装备精良、保障高效”的现代基础测绘队伍。
七是加强测绘文化建设，着力增强凝聚力和战斗力。坚持以人为本，通过学习型组织、和谐单位创建活动以及思想政治工作等方式，积极践行社会主义核心价值，继承弘扬测绘优良传统，倡导昂扬向上、勤思好学、顽强拼搏、锐意进取的精神和团结协作、严谨有序、务实高效、与时俱进的作风，培育形成良好的思想理念、精神境界、价值取向、职业操守和行为规范，激发广大测绘工作者热爱测绘、服务测绘、奉献测绘的激情和才智。要不断丰富测绘文化资源，增强测绘文化活力，充分发挥测绘文化的教育、熏陶、凝聚、辐射、激励、约束等作用，引导职工坚定理想信念，提高道德素质，培养健康情趣，提升文化品位，增强测绘队伍的创造力、凝聚力和战斗力，为推动测绘事业新发展提供强大精神动力和思想保证。
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