以下是北京城市学院众城智库（中国自然资源登记研究院）院长（教授）、中国自然资源(不动产)确权登记协同研究创新中心秘书长吴春岐在“自然资源主题论坛”以“我国自然资源确权登记重大理论、立法和实践疑难问题和对策”为主题的演讲报告，内容如下(未经本人审核)。
城市学院众城智库（中国自然资源登记研究院）院长（教授）、中国自然资源(不动产)确权登记协同研究创新中心秘书长吴春岐
吴春岐：谢谢蔡总的介绍!诚惶诚恐。实际上今天在座的很多都是老朋友，也有一些新朋友。
今天听了佟主任、闫主任和胡主任的介绍，这三位是权威专家和实实在在做工作的。我是一个学术界做研究工作的，对于我们可能相对远一点，独立一点，角度不太一样。
我的题目已经在几个地方已经讲了几次，也在不断修正。题目是“我国自然资源确权登记重大理论、立法和实践疑难问题和对策”。
我们国家的自然资源确权登记工作，现在已经是两个阶段。第一个阶段，从十八届三中全会提出之后，国家做出重大决策，大部分人是一头雾水，很少有人知道到底怎么做，甚至对这个问题的目标都有很多疑惑。当时说到了自然生态空间确权登记，那什么叫自然生态空间?去年推出了《自然资源统一确权登记办法》，到今年推动全国的确权登记。到现在已经开始在做，也摸索出一条路径、一些问题。
去年推出时，我参加部里十二个省市自然资源确权的方案，当时心里还不踏实，到现在来看问题没有那么大。这时候大家就开始乐观。但是我在思考第三个阶段，实际上如果大家真的试点完了，回头看还有很多问题。
我提一个问题：什么叫自然资源?这个问题好像大家知道，我问一下什么叫自然资源?特别是什么是确权登记背景之下的自然资源?包括《登记办法》里面确定的办法，我认为这个范围可能要思考，到明年总结的时候，我这个想法一定要推出去。我今天结合这些内容，讲讲我自己的思考，供大家参考。有的地方难免有不那么准确的地方。
我今天重点给大家汇报一下，一、讲讲自然资源统一确权登记研究路径、方法与实践。文科不像理科做试验，我们的研究同时要有文献研究+实证研究。我去查文献，但文献非常少，我们的法律和政策应该作为自然资源确权登记的重要文献。我这里列了一下，包括我国最近要出台的《自然资源产权制度改革》，这是国土部门领衔的工作，今年要通过。问题怎么办?我觉得要参加实践研究。
2015年底，众城智库团队参加国土资源部赴福建、浙江、广东、重庆市调研组针对自然资源确权登记疑难问题展开调研。
福建省的推进比较快。晋江的推进比较快，叫生态文明先行先试省的试点，我们每次去做调研都一星期，做了大量的研究调研工作。
2016年4月份、5月份在北京召开不动产(自然资源)登记协同创新发展座谈会。
我们参加部里几个方案的评审。这不是单独的评审，说有很明确的标准，大家都跟通过，很辛苦，提出了很多建议。
我们现在承担了十几个研究课题，做很多理论研究，也包括实证研究。自然资源相关的文献，比如《改革内参》，对自然资源宏观的研究报告，包括一些思考。如果大家需要，我们可以提供。
为什么要进行自然资源统一确权登记?不识庐山真面目，只缘身在此山中。我们国家提出生态文明建设，实际上生态文明建设只是经济发展，这是前奏。现在做自然资源确权登记，不仅我们国家政府和领导，包括党中央，的确是一个大系统、大情怀。我们一开始觉得这么多事情，自然资源确权登记是整个自然资源产权制度的的基础。将来肯定有两个委：自然资源产权管理委，自然资源监督监察委，这是个信号，所以说很快。自然资源首先要确权登记，马上后面要保护、出让、抵押。我们国家自然资源因为太乱、太多，甚至是无偿的，下面要有偿，怎么有偿，那就要确权登记。监管要以确权登记为基础，怎么监管?什么边界?什么内容?这要一一提出。怎么审计要有本账，没有这些基础的东西，后面无法推动。这些委没有建立之前，还是处于试点范围。
什么叫自然资源?现在没有给定义，我们是搞了个列举，七大内容，加一个“等”。什么叫自然资源?贵州同志提出，我们有些东西等不等?还有很多野生动物资源，等不等?不同的历史时期，对自然资源是有不同定义的。包括我们现在这个时期，对自然资源一定要有历史的看待。
法律上有规定，但是不要迷信法律。我曾写过内参，说研究一下现在自然资源的列举到底怎么来的?说是十八届三中全会来的，仔细监督一下我们的立法史，这样的条款是从1939年下来的。森林、草原、山地、荒地，当年我们没有土地专家，也没有资源专家，这个条款是宣示自然资源归国家所有。那些立法专家看到了森林、草原、山地、荒地，就列了说这些资源属于国家资源。到现在，什么叫山岭?晋江二三百米的一座小山，说是不是叫山岭。《辞海》里面有定义说叫连绵起伏的高山。其他的典里有没有对山岭有定义，所以晋江说我们没有山岭。那这个山岭到底是什么?这样的问题就是因为我们原来的基础不牢。当然我不是垢病，我只是理解。
关于自然资源确权登记的理论文章没有，我们这么多年回过头来看，关于自然资源我提出五个要素：天然性、有用性、稀缺性、可被人类直接支配利用、载体与形态相对明确。比如空气，大家会说北京的空气这么差，我们把它登一下。我说怎么登，它是无法控制的。重庆的专家说登一下候鸟的迁移轨迹，但因为这样的轨迹是无法确定的，所以不能登记。林业部门把很多荒地统一成林地，他们说叫宜林地，说马上可以种上。现在很多不同管理部门，林地、水利部门都有不同的管理，包括林地也要界定，这不是简单的问题。
疑难问题，确权登记范围有待明确。国土空间需要解决的问题，国有意义上的自然资源，晋江不到20%，整个国土的4%，湖南3.6%。我们做了几年会不会突然发现，国土面积里只有不到20-30%，西北多一点，整个东南没有多少，不管集体的情况，集体原来需要集体的土地，土地有边界。那些自然资源我们清楚吗?未必清楚。所以现在光搞国有的，不管集体的，所以为什么有地方建议，可能的情况下在国有的基础上找一个乡，把集体资源摸清楚一些。未来要看问题，不要光抠一个文。
国家有12个试点，比方今天来的在座的，东部发达地区自然资源相对比较少和脆弱。国外也没有对自然资源创作一个系统，所以我们在做的是唯一的。国外的经验是要自然资源的数据进行分享利用，而不是封闭。所以我们未来的自然资源数据，一定要共享共用，这样才能展示。
我只强调一点，预划登记单元划分。整个资源里面光是调查最核心的核心。晋江第一次划分划出了95个自然资源预划登记单元，后来反复研究缩成了55个，最后定了30个。后来要成区连片，我说这个地方水库怎么来的，它有河，水库与河可以划到一起。这个地方不能光划国有的，简单讲水库上面要划滩涂，滩涂之上的含氧林也要划。这个地方一定是划完了，很多森林、林地、滩涂，集体的，一开始就要划集体还是国有的。
我们在做研究，宁波的生态功能红线，人大通过了立法，环保局自己讲可能要以红线为主，我们现在发现什么都动不了。再一个自然资源登记后边效率是什么，现在不能说，划的时候不能无限小或者无限大，最后一限制，可能都动不了。我们不能划得太大，哪天自然资源预划登记单元不能动的时候，要有附加条件。现在要在保护和发展中找到一个平衡，所以既不能太大也不能太小，要合适，所以要考虑的因素非常多，不是简单的划个水库、划个森林，不是那么简单。
怎么登记?当时我们跟相关的领导都反复沟通，登记簿是一个方向。
晋江经验，国土部门统一规划。预划登记单元，登记系统进行登记。要有敢想敢试敢闯敢干的精神，不然没法做。现在大家都不敢动，但是我要说未来不动没办法。就像青海，一块地给发个草原证、林权证，老百姓当然高兴了，但是就会有很多纠纷的发生。
真正做的时候要有思考过程，一是自然资源类型的定义、分类科学性有待进一步研究。二是秉持开放共享理念，推进自然资源登记与不动产登记信息平台一体化建设。三是借助自然资源统一确权登记的契机，逐步形成自然资源“一张图”。四是自然资源统一确权登记任重道远，宜通盘考虑，将确权登记与保护、有偿使用制度相衔接。
我们现在不要为了确权登记而确权登记，要有一个大视角，要看到后面是为了保护、为了流转和监管。即使中央没有提出来，作为试点这些是要考虑的。
我的对策：宏观方面有个方法论，用目的解释的方法解决法律未明确规定的疑点、难点。在典型区域先行先试，试点要大胆探索、敢于创新。国家要深度指导，统一标准。在放权给地方的同时，也必须注重宏观调控。
微观层面，明确登记范围，科学划分和界定登记对象。细化登记簿填写规范。统一公共管制要求。制定不动产权利衔接规则。这些问题，现在在试点中可以逐一解决，有些问题还在摸索。
我们有一个想法，明年想联合几个部门，包括一些试点单位，包括新兴华安。我给华安一个定义，自然资源的领跑者。华安做了很多规范层面、调查层面的积累，为明年国家2-6月份进行建议。
展望，自然资源确权登记，自然资源产权制度建设，自然资源监督管理制度建设，生态文明建设。在座的很多是企业，未来的文章，平台以外，数据库要更新，思路要打开。无论是中央、政府、研究机构、企业，实际上可做的事情一定是一个大时代有一个大机遇。当然，谁走在前面，谁走在后面，一定有准备。
今天这个论坛，公开面向社会的全国是第一个，代表监管体会讲了一些，希望今天这样的机会更多一点，有这样的平台大家可以做研讨。
有不当之处，请大家批评。
谢谢大家!
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