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国土空间规划:前途光明行路难

新规提供了一个重塑整体规划体系的机会,但也把一系列历史遗留问题强硬的摊开在太阳底下“曝晒”。

  “以前按照规定,所有跟自然资源相关的数据都归集到国家发改委国家地理空间信息中心,虽然按照行政约束的方式把数据提供过去了,但比例尺小、数据老、准确性差,大家都不愿意把自己的数据拿出来。”

  “长期以来我们国家的各类规划、空间数据上的矛盾问题比较多,这其中存在底图不一、底数不清、底线不明、编管不衔等原因,矛盾的积累非一日之寒。”

  “在多规合一之前,包括经济社会发展规划、土地利用总体规划,还有交通、水利、环保、基础设施、园区的空间规划都把自己叫做总体规划,但其实并没有顶层的规划体系。”

  以上这些,正是此前长期困扰我国国土空间规划的具体问题,也是2019国土空间规划数据治理专题研讨会上讨论最为集中的几个问题。

  (小标)新规将遗留问题暴露在阳光下

  “规划打架”“数据兼容难”“马拉松式审批”“政府一换届、规划就换届”等问题,极大影响了我国空间利用质量和效率。为此,5月10日中共中央国务院印发《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(下文简称《意见》),并由自然资源部负责牵头组织实施。

  《意见》提供了一个重塑整体规划体系的机会,但也把一系列历史遗留问题强硬的摊开在太阳底下“曝晒”。

  据业内人士介绍,由于此前缺乏统一的顶层规划,往往各部门有自己的规划网络和数据体系,但局限于各自业务领域的天花板,导致数据冲突不断,规划失去了约束和整体管控的作用。而各地推进多规合一后,更是将这些原有问题充分暴露出来。进一步推进国土空间规划体系建设之后,势必将这些问题全部“翻出”。

  但这也意味着从源头解决问题的新契机。

  据媒体报道,由于“发展规划管目标、城乡规划管坐标、土地规划管指标”,颇受厦门市民喜爱的大屏山公园曾险些被规划建设为星级酒店。按照城乡规划、土地利用总体规划,该地块为建筑用地,然而该项目用地却与“多规合一”生态控制线产生矛盾。经过各部门协商,酒店项目被取消,城乡规划、土地利用总体规划相应作了调整,这才有了如今完整的大屏山公园。

  另一案例来自广州。某大型汽车品牌希望在当地投资建厂,建成后对当地经济发展有较大助力,但苦于没有合适的规划用地。多规合一将各部门数据融合后发现,原有土地使用情况不符合土地集约化利用原则,且电力数据和国土规划信息相冲突,甚至出现了居民楼下走高压电网的安全隐患,因此需要重新整体布局规划。利用地理信息结合人工智能技术叠加数据统一计算规划后,将各种用途地块进行适当调换,不仅调整出了能够建厂的工业用地,也进一步降低了安全风险,提高了土地利用效率。

  (小标)新体系构建需克服重重难关

  但这些案例只是在小范围内进行的尝试。面对此前诸多系统并行的繁杂局面和众多历史遗留问题,如何统筹协调各部门关系尽快完成体系建设,将不同来源、标准的信息协调到同一套信息平台中去,

  五级三类四体系顺畅运转、上通下达,仍将是各级部门面临的重大考验。

  时间紧、任务重、难度大。

  作为未来国家发展的基础蓝图,国土空间规划对速度要求很高。据泰伯智库梳理,《意见》中总共出现了5 个“快”字和1 个“抓紧”,新闻发布会上,自然资源部的3 位官员也提到了5 个“抓紧”、4 个“加快”、2个“尽快”,体系建设已迫在眉睫

  然而,作为统筹工作的具体执行者,各地方自然资源部门也面临着不少难题:数据基础差、相关经验不足、协调成本高、资金难落实等,让基层工作人员“亚历山大”。

  据某地自然资源与规划部门工作人员透露,编制国土空间规划需要大量、多行业数据作为支撑。然而,各单位数据标准不一,质量参差不齐,有些单位甚至无法提供矢量数据信息,只能拿出纸质数据,海量数据的收集、治理困难,成为目前国土空间规划工作推进最大的难点。

  国土空间规划是新生事物,没有经验可以参考,当地规则制定者只能在不断学习政策和部里指南过程中开展工作,摸着石头过河。

  而且,由于涉及到土地、城乡规划、环保、林业、农业、海洋、信息化各方面专题的技术创新和统一,需要各个行业的编制单位共同参与推进,统筹协调工作量也非常大。

  此外,“钱”也是个难题。新政推出时已是今年年中,各地方财政预算已经申报完毕,当年财政基金中不含相关费用。国土空间规划需要资金体量较大,数据治理、平台建设等工作需要动辄数百上千万的资金支持,面对紧迫的时间,如何尽快申请落实经费也是让基层犯难。

  值得注意的是,国土空间规划要求以三调数据为基础,但目前省级三调数据核查工作尚未完成,这与紧迫推进的国土空间规划工作在时间线上存在一定冲突。而且,业界有声音反映,目前提交的部分三调数据与现实测量数据存在一定出入,这一问题必须重视。

  (小标)各省加速,协调统一是关键

  据泰伯智库分析师统计,早在上述意见通过之前,全国已有7个省级政府在2018年政府工作报告中,就已明确把国土空间规划作为2019年的工作重点,包括北京、海南、广东、四川、安徽、吉林、青海。

  近日各省、市国土空间规划编制方案更是加速出台,标志着地方国土空间规划工作已正式开启。

  6月21日,山东省政府办公厅近日印发《山东省国土空间规划编制工作方案》,提出确保今年底完成省级和试点市县国土空间规划编制任务,2020年底完成其他市县国土空间规划编制任务,形成全省国土空间开发保护“一张图”。

  此前,河南省自然资源厅印发《关于开展市县国土空间总体规划编制试点工作的通知》;新疆维吾尔自治区全面启动国土空间规划编制,并纳入各级政府部门整体工作重点推进。

  这对各基层单位而言,无疑是个好消息。

  有参与相关工作的业内人士告诉泰伯网记者,省级国土空间规划方案的出台能够为地市提供决策参考和行动指导,从而一定程度上降低工作难度。在省级国土空间规划编制方案出台之前,地市国土空间规划推进缺少相关依据,推进难度较大。据他透露,出于各种原因,各部门对相关工作配合并不到位,个别部门甚至以“缺乏正式文件”“与本部门无关”等理由拒绝配合。各地方案出台后,工作有据可依,将促使各部门配合规划编制工作推进。

  甚至还有业内人士透露,由于各部门利益存在冲突,此前推进县级国土空间规划的过程中,甚至面临各委办局坐下来“谈判”的情况,让牵头部门付出了大量协调成本,颇为头疼。

  欧亚科学学院院士、广州大学教授张新长表示,单从技术而言,国土空间规划的数据治理已经具备条件。但要想把真正基于国土空间规划的一张蓝图做好并长期应用,必须把各部门关系和已有数据系统协调好,解决数据存量问题,避免一张图停留在“纸面”上,无法用到实处。这就意味着,各部门无论是认知、方法、利益出发点都需要协调统一,共同从国家利益出发,之后才能运用技术手段解决方法难题。

  这需要自上而下各个层级、各个部门的共同努力。

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