随着《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 以下简称《若干意见》) 的印发，国土空间规划编制和管理改革正式进入实施阶段。
当前，我国已发布若干意见明确了国土空间体系建立的制度框架，在国土空间规划体系条件下，城市规划行政许可的规制对象已经扩展为建设活动与土地使用。文章提出在国土空间规划体系下城市规划行政许可制度的建立应当基于《中华人民共和国行政许可法》的理念与原则，继续对当前《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》中的行政许可事项、流程进行改革与整合；规划许可可以采用包括4个过程的“一书两证”的许可制度，但应通过精简审批事项、统一技术标准、完善运行机制，提升在社会主义市场经济制度下城市规划行政许可在空间发展与土地使用中的治理能力。
国土空间规划体系中的城市规划行政许可制度
城市规划行政许可制度的特征
作为现代社会治理的一种基本手段，城市规划行政许可是为了公共利益，事前对行政相对方将要获取的权利进行干预与控制，准予其进行土地使用与开发的行为。2004年实施的《行政许可法》对行政许可的定义是“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。《行政许可法》所指的行政许可是一般性行政许可，其行政关系为：行政主体A与行政相对人B的关系，或者是A →B。城市规划中的行政许可不是一般性的行政许可，而是空间性的行政许可。在城市规划中的行政许可所形成的行政关系与一般的行政许可不同。在城市规划行政许可中，行政主体A对行政相对方B的赋权会影响到周边个体C甚至是群体Ci，其行政关系可表达为：A→B→Ci，也就是城市规划行政主体赋予B土地开发的权利，同时对周边Ci产生影响。反过来，要求Ci对B具有公平合理的相邻关系，也会对A的权力行使产生影响。
因此，城市规划行政许可是基于现实、面向未来的用途管制制度，其具有3个方面的特征：①许可依据的未来性。城市规划行政许可必须依据城市规划，通过行政许可不断实现城市规划的战略与目标，但行政许可与城市规划的关系的不同，形成了不同的许可模式。相邻关系的现实性。任何建设项目与周边环境都是相互联系、相互影响的，虽然城市规划也对建设项目未来的相邻关系进行规范，但行政许可中的相邻关系不是基于未来或者是城市规划，而是基于现实中的空间关系与权利关系而形成的。发展利益的平衡性。城市规划行政许可的过程也是平衡发展利益的过程。英国在规划许可中采用“一事一议”的方式，要求开发主体履行“规划义务”来平衡“规划得益”；中国在国有土地使用权管理中采取“招拍挂”制度，收取土地出让金，规划许可过程更加简单。
当下空间性行政许可制度的现实
国土空间规划体系的建立，实质上是要对各个层次的土地使用实施公共管理。主体功能区规划关注土地使用的宏观问题，没有具体的实施机制，也不存在基于主体功能区规划的行政许可。而国土空间规划体系中城市规划行政许可制度的“多规合一”就是《城乡规划法》中的行政许可制度与《土地管理法》中土地使用管理制度的“合一”。这两种制度依据的法律不同，所形成的管制体系与技术标准也不同，在城市土地使用中的管制作用也不尽相同。根据2004年修订的《土地管理法》第四条规定，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，其基本作用是严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。但是在城市规划区内，土地管理审批的重点是管制土地的获取方式、土地出让金的收取及不动产的权属登记。2007年修订的《城乡规划法》建立了以控制性详细规划为依据的“一书两证”许可制度，并在第三十九条中规定：未将规划条件纳入土地使用权出让合同，或者未取得建设用地规划许可证的用地审批都是无效的。
对比《城乡规划法》与《土地管理法》，城市规划行政许可与审批不仅要确定用地性质、开发强度的规划条件，还要规范建设项目的空间形态与相邻关系。这表明城市规划行政许可在土地使用与建设项目的行政审批中起着主导作用。经过多年的演变，我国形成了包括申请、受理、审查、公示、决定、发证、公布7个环节的行政许可制度，但也存在如下问题：①行政许可制度的矛盾性。通过借鉴美国的区划制度与英国的许可制度，我国的行政许可存在严格规则与自由裁量的制度性矛盾。②制度的单一思维。长期以来，人们擅长用计划经济的思路建立城市规划实施体系，依据城市规划进行许可是这一制度的特征。但是，对现状土地用途变更的管控能力不足。③许可审批程序复杂。建设项目审批制度涉及原城市规划、国土等多个主管部门，在行政职能、审批流程等方面存在诸如互为前置、互相交叉及程序繁琐等问题。
国土空间规划体系下城市规划行政许可制度建立的任务
城市规划行政许可不仅涉及行政主体与行政相对方的关系问题，还涉及政府、市场与社会的关系问题。国土空间规划体系下城市规划行政许可不仅涉及效率问题，还要遵循“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的原则，从单向的实施体系向更加“双向的”发展控制体系转型。而《行政许可法》的设立为行政审批领域的规范化操作提供了制度框架。虽然我国依据《行政许可法》的理念、原则和要求进行了多轮行政审批制度改革，但是行政审批制度与改革的初衷仍然存在较大差距。对此，《意见》明确提出“推进‘放管服’改革”，在城镇开发边界内建立“详细规划+规划许可”的管控制度，通过“多审合一”“多证合一”，寻求“统一、高效”的治理结构与增强治理能力，这也为地方政府的管理与创新活动提供了制度空间。
因此，基于《行政许可法》，国土空间规划体系中城市规划行政许可制度建立的主要任务是：①许可模式的选择。规划实施与发展控制是两种不同的土地使用管理理念，实施型的行政许可是基于规划的许可模式，由于不适应市场经济，多达80％的控制性详细规划在使用中需要修改；而发展控制是基于规划、现实与法规的管控制度，既重视规划管控，又重视对市场需求的管控。②行政效率的提升。新公共管理理念的兴起及目前的“放管服”改革，就是要解决行政管理体系中的效率问题。由于自然资源部的设立，部分许可和审批由过去的“外部”文件转化为“内部”文件，对两套行政许可审批的事项整合与流程优化显得十分急迫。③技术标准的整合。《意见》要求“构建统一的国土空间规划技术标准体系”。国土空间规划体系应制定统一的用地分类标准及与建筑功能对应的规范，完善统一的从规划条件、方案设计和规划核实到不动产用途管制的建筑面积计算规则。
国土空间规划体系中城市规划行政许可模式
城市规划行政许可模式的分类
规划实施与发展控制的理念、范围与视角是不同的。从逻辑上讲，规划实施包括依据总体规划编制下一层次的详细规划及依据详细规划进行许可的过程，而发展控制则是从自下而上的视角对土地开发与土地用途进行实质性变更的过程。在城市规划行政许可领域，有两种特征明显、广为人知的许可制度：美国采用的严格规则的区划模式与英国采用的发展控制的自由裁量模式。实际上，城市规划中存在多种许可模式，如中国香港采用的是依据法定图则控制的许可模式(即混合模式)；美国休斯敦则采用基于私人契约的合约模式。因此，至少可以将城市规划许可模式分为4类：①严格规则。强调城市规划的实施刚性，重视未来的可预期性。②自由裁量。强调城市规划的弹性，重视城市规划对未来不确定性的适应性。③混合模式。强调城市规划的适度刚性，为规划许可留有一定的弹性空间。④基于合约。根据法律与周边邻居签订私人协议是土地开发的前置条件。这四种规划许可模式基于法律传统，在许可依据、控权模式及决策方式方面存在不同(表1)。
“但实际上休斯敦的许多私人土地财产都有合法的契约和‘合约约束’，这些法律文件限制了对土地的使用，发挥着类似于分区制管理法的作用”。休斯敦的发展控制采用私人契约的方式，从这一角度看，城市规划行政许可本质上既是实现国土空间规划目标的过程，又是达成“社会契约”的过程。美国采用严格规则的区划模式承担了完全“社会契约”的职能，这是规划实施效率最高的模式，直接将土地发展权“许可”给土地所有者，相当于城市规划与行政许可“合一”的制度；同时，美国在区划中不仅明确了土地性质、开发强度，还与周边的土地达成“一致”的协议。英国采用的是发展控制的自由裁量许可制度，规划不承担完全的“社会契约”职能，而是交由规划许可来完成。
城市规划行政许可模式的分析
在城市规划中，生态空间、遗产保护与底线约束等内容需要采用严格规则的行政许可模式是无可置疑的，但在城镇增长边界内的空间管控中，处理好确定性和灵活性之间的关系是以“详细规划+规划许可”管制方式提升治理能力的中心议题。虽然市场经济是变化和不确定的，最适应市场经济变化的是自由裁量，但是市场的决策也需要稳定的环境、稳定的预期。美国在区划制度中虽然采用了刚性的模式，但是仍然引入了规划变更、规划调整等方式，以缓解因区划制度过于刚性而带来的对市场经济的不适应性。周静等人认为，荷兰在2013年的空间规划立法改革中就试图采用英国的自由裁量许可模式，“以确定的方式表达未来的不确定”，实际上就是要解决空间规划中灵活性不足的问题，但“该提议遭到了荷兰地方政府联盟和国家事务咨询委员会的强烈质疑和反对”。
在英国的自由裁量许可制度中，可以不依据地方发展框架来确定土地性质、开发强度。英国的规划许可采用的是规划引导、个案处理的方式，从某种意义上看，这是一种“点”的规划的组合，也是在相邻关系的现实性方面最具适应性的许可模式。例如，在低强度开发地区，相邻关系较为简单，容易界定；在高强度开发地区，相邻关系则较为复杂。以日照影响为例，南侧多个高层建筑的日照叠加可能会对北侧居住建筑的日照产生重大影响，也许会导致北侧的某些地块不能作为居住用地。此外，建设项目的开发时序对行政许可也产生了影响，以外在影响为例，两个现状都是工业用地的相邻地块，若都规划为居住用地，假设外在影响较大，两个工业用地不同时搬迁，其中一块用地是不能先行开发为居住用地的。这是行政许可的复杂性所在，也是采用严格规则模式的城市规划许可面临的难题。
城市规划行政许可模式的选择
通常认为，城市规划行政许可是一种依据城市规划、实施城市规划的单向过程。当下中国的城市规划行政许可是《城乡规划法》确定的以控制性详细规划为依据的“一书两证”制度。与《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)确定的“规划导向的自由裁量”的行政许可制度不同，《城乡规划法》中的许可制度具有3个特点：①规划作为严格规则的许可体系；②以规划条件为核心的决策体系；③以信赖保护为基础的许可体系。从《城市规划法》到《城乡规划法》，控制性详细规划的作用发生了较大变化，已经从技术参考文件向法定约束依据嬗变 。市场经济利益主体的多元化及城市土地开发的不确定性需要控制性详细规划具有适度的灵活性。由于存在大量的控制性详细规划的修改，产生了汪坚强提出的“城市一编制单元一街区一地块”的控制性详细规划编制体系，或是张建荣等人所论述的“分层、分类、分级” 的控制性详细规划编制模式。
但是，各地通过“分层、分类、分级”的方式并没有改变控制性详细规划的适应性，反而提出疑问，“单元一街区一地块”控制性详细规划编制体系的法律关系是什么？如果地块控制性详细规划可以依据发展的状况进行编制，这实际上近似于编制“点”的规划。这反映出严格规则的许可制度与自由裁量的行政许可制度在设计中的矛盾。陈婷婷等人认为，“一个好的规划应该有足够的刚性来保证开发管理的确定性，同时又要有一定的弹性来适应开发过程的不确定性”。可见，无论是从欧美的经验还是从中国的实践看，只有在市场经济条件下采用适度自由的行政许可模式，才能消解严格规则的实施理念与行政许可之间的紧张关系。因此，“详细规划+规划许可”可以采用详细规划修改、调整的方式，也可以对规划许可适度“授权”，以应对市场的不确定性及城市更新或者是不动产日常管理的需要。当然，这种“授权”不得违反总体规划中的强制性内容与规定。
国土空间规划体系中城市规划行政许可的整合
城市规划行政许可的整合原则
在目前的城市规划与土地使用审批制度中存在3类名目繁多、程序复杂的审批流程：①城乡规划的“一书两证”，包括建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。②土地使用的审批，包括建设项目用地预审、建设项目国有土地使用权属审批、国有划拨土地使用权转让、出租审批及改变土地用途审批等。③非行政许可，虽然方案审批、施工图审查等在建设工程规划许可中发挥着重要作用，但是被称为“许可”的环节实际上不承担许可职能，诸如国有土地使用权通过“招拍挂”的出让方式，“签订了包含规划条件的土地使用合同，实质上同时已经完成了规划许可”。我国的《城乡规划法》采用的是“领取”的方式，而被称为“审批”的环节则承担了部分许可职能，诸如改变土地用途审批等，这是由于分权分设而又不能设置过多的“行政许可”带来的问题。
国土空间规划体系中行政许可制度的整合不是按照《城乡规划法》或是《土地管理法》中的许可制度进行“物理”的叠加或减少，而是应当基于《行政许可法》进行重新组合。其整合原则如下：①基于《行政许可法》。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2010)》明确提出“全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项”，也就是说审批事项清理与改革应当基于《行政许可法》。②减少许可内容与环节。取消内部行为，合并相同的审批环节，如合并选址意见书与土地预审，合并划拨用地的建设用地规划许可证与建设用地划拨决定书。③行政许可与非行政许可的合并。在建设工程规划许可中，规划许可是基于建设工程设计方案的许可，应探讨建设工程规划许可与建设工程设计方案审查的合并。
国土空间规划体系中城市规划行政许可的4个基本阶段
中国的土地管理采用的是公有制，所出让的是土地使用权，行政许可在土地使用与发展控制中发挥着重要作用。行政许可是一种赋权行为，也是一种要式行为，颁发许可是“提供公信力的证明”。从理论上看，国土空间规划体系中的行政许可的依据不仅包括城市规划，还包括基于“多规合一”的空间规划。基于规划许可证的许可制度应当是国土空间规划体系中城市规划行政许可的重要特征，可继续称为城市规划行政许可或“规划许可”。由于建设用地的许可与建设工程的许可不同，建设用地许可需依据详细规划与发展利益的平衡，而建设工程规划许可不仅要求符合相关法律法规，还要求确定相邻关系的过程。无论现状城市规划行政许可的某个环节是否承担了行政许可职能，都应当保留建设用地规划许可、建设工程规划许可的制度。
涉及土地使用与建设工程的城市规划行政许可是一个过程，而不是一个环节。根据《意见》，国土空间规划体系中的城市规划行政许可主要包括4个基本阶段：①建设项目规划选址阶段。鉴于各级发展和改革委员会对公益性建设项目仍然采用审批制度，建设项目选址意见书不会取消，但应合并选址意见书与土地预审。对于出让用地，原规划条件的提出已经变为内部程序。②建设用地规划许可阶段。建立基于土地使用与权属变更的建设用地规划许可制度。对于划拨用地，要以建设用地批准书为基础，整合为新的建设用地规划许可证。对于出让用地，由于国有土地使用权出让合同属于行政合同，不适用于《中华人民共和国合同法》，而现阶段尚未出台《行政合同法》，建议以国有土地使用权出让合同为基础，整合成为新的建设用地规划许可证。③建设工程规划许可阶段。由于土地的使用不仅基于用地红线内，还包括地下空间及超越土地红线的建设部分(连廊等)，应建立基于土地空间权界定的建设工程规划许可证制度。④核实与复核阶段。采用“多测合一”的方式精简测绘类型，整合核实认定、违法处罚等职能，建立与不动产统一登记相适应的核实和复核制度。
城市规划行政许可的修改与撤回制度
行政许可不是只进不出，而是进退有序。徐小明认为，“行政许可后续监管制度的一项重要制度目标就是要建立畅通有序的行政许可退出机制”。《行政许可法》第八条规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”根据《行政许可法》，包括两种情形：①许可依据的变化。对行政许可依据的控制性详细规划依法进行修订，而建设项目的实施会阻碍新的规划的实施，如杭州市在钱江新城控制性详细规划批准实施前就已经许可的热电厂工程项目，若热电厂继续实施将与控制性详细规划中明确的城市中心区的布局发生重大矛盾。②发展条件的变化。一个建设项目由于前期耗费较长的论证时间，发展环境发生了较大变化，建设项目不适宜再实施，如厦门市的PX项目，虽然规划没有发生改变，但由于周边居住区的建设，该项目不适宜再实施。
目前，《城乡规划法》《土地管理法》均未对规划许可修改与撤回进行完整的表述。国土空间规划体系应根据《行政许可法》系统设置行政许可的修改与撤回制度：①部分规划或合同条件的修改。在建设工程中，由于种种原因，建设项目的规划或合同条件面临修改，但涉及用地性质、容积率等的指标原则上不能修改。如要修改，则应按照原程序进行，并重新签订土地使用权出让合同，获得合法建设用地规划许可证。②行政许可退出。这里指的退出，主要是指由于被许可人出于自身原因或发展环境与原预期发生较大变化而不能继续开发使用土地的，应依据相关规定解除土地使用权出让合同，撤回建设用地规划许可证。③行政许可撤回。在澳门的“城市规划法”中采用的是中止的制度。这里指的撤回，是出于公共利益的需要，动用行政力主动解除土地使用权出让合同，撤回建设用地规划许可证。但是，这种情形应根据信赖保护原则给予行政补偿。
国土空间规划体系中城市规划行政许可的制度基础
用途分类标准与建筑面积计算规则
国土空间规划体系中城市规划行政许可的基础是土地使用分类标准与建筑面积计算规则的统一性与一致性。在现行城乡规划与土地管理中，存在规划条件、面积计算和不动产登记的标准不统一、不一致的问题。在城乡规划管理与土地管理方面，《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011)与《土地利用现状分类》(GB/T21010—2017)均为国家标准。在建设用地与建筑功能方面尚未出台国家规范，仅是地方在城乡规划管理技术规定中对建设用地的建筑类型适建范围做出规定。在建筑面积的规则方面也不统一，有《建筑工程建筑面积技术规范》(GB/T50353—2013)、《房地产测量规范》(GB/T17986—2000)。也就是说，目前的建设项目的用地性质与建筑面积从规划条件的设定到最终的不动产登记的标准是不一致的，这种情形的存在已经严重影响了城市规划行政许可、土地管理与房地产登记中的公信力。
国土空间规划体系中城市规划行政许可的重点是土地的用途管制，这就要求土地使用性质的分类及不动产登记的统一性与一致性，主要包括：①用地谱系的完整性与统一性。首先是基于城市规划行政许可与不动产登记的一致性要求，对两种类型的建设用地分类标准进行整合，但重要的是谱系的完整性。无论是规划条件还是国有土地使用权出让合同，以及不动产登记都应用同一标准。②用地性质与建筑使用功能的对应性。应基于用地性质确定建筑物的使用功能，当建筑物某种功能的数量超过一定限度，则涉及用地性质的改变，这就需要有明确的国家规范进行界定，才能规制建筑功能违规使用的情形。③面积计算规则与标准的一致性。整合《建筑工程建筑面积技术规范》(GB/T50353—2013)与《房地产测量规范》(GB/T17986—2000)，形成统一的建筑面积技术规范，确保城市规划行政许可面积与不动产登记面积的一致性。
行政许可与非行政许可的整合
庞晓媚等人认为，“在城市规划行政管理的实施中，大量的行政审批不断从行政许可中分离出来，如建筑工程规划许可之前的设计方案和初步设计审查、施工图审查、环境影响评价、超限高层抗震和消防设计等行政审批”。由于设计方案和初步设计审查、施工图审查中存在包括诚信在内的许可问题(诸如建筑功能、建筑面积申报不实)，在规划核实时发现，许可的建筑面积与竣工实测的面有较大差异，从而影响了行政许可的公信力。同时，由于诚信制度的缺失，行政主体将花大量的时间和精力对建设方案进行实质审查，造成了行政许可效率的低下。王长斌认为，“实质审查，根据案件的复杂程度与行政许可设定的目标，可以分为书面审查、简要调查与全面调查三种不同深度的形式”。虽然，形式审查与实质审查都是行政许可基于不同情况而采用的方式，但是诚信体系的缺失，则加大了实质审查的比重，降低了行政许可的效率。
胡宝珠认为，“为保证被许可人遵守许可标准或者其他监管规制，可以要求被许可人与其服务对象签署一项惩罚性违约赔偿协议”。在建设项目规划行政许可中，通过明确开发主体和中介机构的权利与责任来建立诚信体系：①开发单位的诚信规则。由于开发单位是建设主体，应对建设过程中出现的不诚信问题负主要责任。例如，在建设工程规划许可申请过程中，如果建设工程竣工实测面积超越国有土地使用权出让合同的规定，应当加倍收取土地出让金。②中介机构的诚信规则。对于被许可项目在建设过程中出现的并且是由于中介机构的原因引发的问题，中介机构也应承担部分责任。例如，中介机构在被许可项目的日照分析中出现弄虚作假的情形，造成周边居住建筑日照不符合许可标准，引发行政赔偿的，应当承担部分赔偿责任。
基于不动产登记的土地用途与功能管制
任何合法不动产都可以在用地性质范围内使用。在市场经济条件下，建筑使用功能是最活跃的，不但存在复合的建筑使用功能，而且其功能改变是一种常态。在现实生活中，不按许可使用建筑功能的情况是普遍存在的，如工业建筑随意用作商业功能或市场功能。如果对这种情形不加以管制，城市规划行政许可的意义就不存在了。为此，应对建筑使用功能进行管治，可借鉴英国发展控制的经验，如英国对土地发展的定义为“在地上、地下进行建筑、工程、采矿或其他活动，以造成任何建筑物或者土地的任何实质性变化”。发展控制就是通过行政许可对土地用途与建筑功能进行控制，这包含了城市更新与不动产管理中不依据详细规划而发生的变化。当然，对于不产生发展行为的土地使用类型，可以不进行许可。
在市场经济条件下，界定何为土地使用性质的变更、何为建筑使用功能的变更是发展控制的重要环节，这就需要根据建设用地分类与建筑功能对应范围及相容性标准进行界定。对于土地性质或建筑功能的变更，应当采用相应的管制措施。例如，对于建筑功能的改变已经超越用地性质的对应范围的(如工厂的部分改为市场)，应建立临时改变建筑物使用功能的管理制度，在经过环境、交通等论证及相关部门审批同意并公示后，可以通过补交土地年租金的方式签订临时功能改变协议。此外，在现实生活中还存在按许可的土地用途或不动产登记的用途进行更新改造的社会需求(如工业用地中涉及消防、环保、技术进步等方面的适度改造)，同时又面临开发强度超越控制性详细规划或是控制性详细规划中的用途已经发生改变的情形，探讨如何对这类情形进行管控，对提升城市规划行政许可响应社会需求的能力具有积极的意义。
结语
中共中央、国务院印发的《意见》已经明确了城镇增长边界内“详细规划+规划许可”用途管制的制度架构，也就是指出了城市规划行政许可的改革方向。但城市规划行政许可是一个复杂的社会治理过程，其复杂性在于许可依据的未来性、相邻关系的现实性及发展利益的平衡性。在全面依法治国的背景下，国土空间规划体系中城市规划行政许可的重塑，不是对《城乡规划法》与《土地管理法》中行政许可制度的简单“物理叠加”，而是基于《行政许可法》的行政审批制度的改革与“放管服”改革的继续，这也是改革“于法有据”的要求，或者是法治与改革并行的要求。
提升“详细规划+行政许可”对土地用途的管控能力，还应当认真领会“因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间”的含义。因此，国土空间规划体系下城市规划行政许可制度的改革与建构主要包括：①从规划许可模式的角度研究在市场经济条件下详细规划与行政许可之间的关系或模式，以更好地发挥城市规划行政许可在用途管制中的职能；②从《行政许可法》的理念与原则出发，继续采用包括4个阶段的“一书两证”制度，精简行政审批内容、优化许可程序；③从规划标准、土地用途角度出发，基于建筑功能、不动产管理中逻辑的一致性，制定土地用途分类标准及建筑面积技术规则；④从发展控制的视野，扩展仅仅依赖规划实施的方式对建设项目进行管理，完善对不动产实施全流程用途管制的运行机制。
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