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谷树忠:我国自然资源产权若干问题的探讨

泰伯网2018-06-14 14:52:39

摘要: 改革方向在《生态文明体制改革总体方案》中已经提出,要构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权的制度。重点解决所有者不到位,特别是国有自然资源资产所有者不到位的情况。

 谷树忠:我国自然资源产权若干问题的探讨

  6月14日下午,空间大数据+自然资源峰会在北京国家会议中心举办。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员谷树忠应邀出席了会议,以下为谷树忠的演讲实录,未经本人确认:

  首先我对李先生(李廷栋院士)表示崇高的敬意,同时也表示由衷的羡慕。我认识李先生20年了,他是真正的“八零后”,再过三年就变成“九零后”了,身体之好,大家如果有条件可以从事地质工作、从事野外工作,这对大家的身体,包括精神都非常好。也感谢会议的主办方要求,特别感谢伍黎芝教授给我出了命题,关于自然资源资产产权的讨论,在座的都是搞技术的,我是搞政策的,大家搞的都是硬东西,我搞的是软东西,大家凑合听。

  谈六个方面,一个是什么是自然资源资产产权。在座的可能有好多人都知道这个情况,产权就是一种财产性的简称,是一种法定主体对财产的总和。一般指的是所有、使用、处分权利等等。产权一般有三个基本的要素,不仅仅限于三个,第一个是主体,第二个是客体,第三个是权利。第一个主体,我们国家有两种,一个是集体,一个是国家。当然国家也叫全民;;客体是指产权的指向,是拥有什么;权利指的是核心,一般包括所有权、使用权、收益权等,我想这是产权的三个基本要素。

  什么是自然资源资产产权呢?是指自然资源资产的所有、占有、处分、受益权利的总和,很好理解。而且自然资源资产产权的特性也比较突出,首先是以固定资产产权为主,但也有一些不动产和其他可变的情况,因此往往被列到不动产,大家知道不动产的很多方面都和自然资源产权是一致的,也有其他的权利,这都是物权派生出来的,是有形的产权为主,同时也有无形产权的混合等。还有一些上下游的问题:毗邻性、时间关系性,今天我们用了后面的影响关联性和类别的关联性,另外还有处分权的分离等,这也是一个特点。资产产权可以分为土地、能源等等,我想就不一一说了,这是一个。还可以分为公有、私有和共有,基本上还有一些类似于共有的情况,但是我们从法律上不太承认。

  什么是自然资源资产产权制度呢?实际上关于产权安排一系列的规定,包括一些规范的法律制度和其他的制度安排。主要涉及到,从主体结构、主体行为、权利的指向、利益关系,这些方面的制度安排。也涉及到它的形成、设置、形式、行使、转移、结果、消灭等等,这些过程也涉及到产权所关注的,也是制度安排关注的方面。

  第三个,给大家汇报一下为什么说在现代这个时代,自然资源资产产权制度是很重要的一项制度。我想在任何的时代都是一个关注焦点,特别是生态文明时代更要关注,也是最为基础的,也是最敏感的,同时也很可能是最棘手的,也是最困难的。大家知道因为矿、水等等上访产生的一些社会问题,我们想在现在的情况下有一个比较充分了解,而且呈上升之势。

  从我们的生态文明制度这个大背景来看,因为自然资源资产产权制度也是最基本的八项制度之一,或者说第一号制度,就是自然资源资产产权制度。大家可能看到这样一个方案,叫做《生态文明体制改革总体方案》,提出了八项制度。第一项就是自然资源资产产权制度,我想在座的都是搞不动产登记的,实际上为这项制度的建立健全来服务的,其他的七项制度都是在这个基础上做的相关的工作。

  重要性体现在两个方面,第一个就是直接关系到自然资源资产产权的归属是否清晰,主体责任是否清晰,权利是否明确,利益能否实现,也关系到我们的资源安全、也关系到整个的资源保护、可持续利用,也关系到我们的生态文明建设,也关系到经济建设和社会,这是第一个方面。同时,如果处理不好往往会导致一系列的问题,包括资源问题、生态问题、环境问题,而且会影响一些相关的其他方面。从这个角度来看,自然资源资产产权制度是一个最基本的,也是在座的最关注的,也是我们工作的重点方面。

  第四个,如何评判自然资源资产产权制度的好与坏、优与劣。很可能有这样六个尺度,第一是看自然资源资产本身的变化,如果出现数量减少的情况,或者出现质量变坏的情况,我想这项制度都会是出了问题的。一个国家如此,放在一个地区更是如此,看看这个地区,因为大家知道有一项工作是自然资源资产负债表的编制,算一个地区的自然资源整体的变化情况、数量、质量,估算以后发现数量减少,或者质量变差了,很可能是在我们的产权制度上存在了一些问题。所以第一个尺度是看看它自身的变化情况。第二个尺度,要看自然资源资产的收益和它的变化,以及它的分配情况。也就是说资产收益是增多还是变少了,如果增多了肯定可以说这项制度安排比较好,相反就可能是出了问题。分配是不是公平、透明、公正的,是不是大家没有意见,也是判断的因素。如果比较公平公正就是好的制度。第三个,我们再进一步看主体是否明确,是谁行使这样的产权,主体责任是否清晰,如果主体找不到,或者责任定不清晰,那我们说这项制度也是有问题的。第四个,看权利的完备性,刚才说自然资源资产产权的权利是一个权利树,有所有、使用、占有、处分、收益,这五种权利构成的。缺一项很可能我们的制度就有问题,但我们想在现实中,我们权利的缺失是一个普遍现象,特别是集体的产权主体的权利缺失,是普遍的现象。第五个,看产权制度的有效性、合法性如何。前面主体、收益,但是如果和现行的法律法规产生冲突的话,恐怕也需要认真地去思考。最后,看看社会环境和民心民意是怎么看的,老百姓没意见也是个好的制度。如果是出现与大多数老百姓的意见不一样,相悖的情况也不是好的制度。

  第五方面,从目前来看我们国家自然资源资产产权制度有什么问题呢?第一个是关于资源资产的价值的认识问题,认识不足,只是开发,没有真正体现习总书记的核心思想,叫做“绿水青山就是金山银山”。第二个是产权制度的合理性问题,特别是主体结构是不是合理的。这两类主体他的法律地位和主体的转换是不是受到一些阻碍,我想咱们现实当中是有差异的。第三个问题是产权边界的清晰性问题,在座的主要瞄准的是产权边界,如果不清晰的话产权制度是有问题的。第四个是完整性的问题,我刚才说了可能目前这种完整性问题还是缺乏、缺失的。还有产权制度转移的顺畅的,特别是在不同所有制之间,在地区之间等等它的转移往往是受阻的,这些问题都会影响到我们资源的利用效率。最后是合理性问题,收益格局的合理性问题。特别涉及到矿产的,在座好多是搞矿产资源的收益分配的合理性,受到广泛的质疑。因此我想也导致很多的说法,实际上国家相关的权益和当地百姓的相关利益都受到一些损害,这些问题都是我们目前的产权制度存在的问题。

  最后是改革的方向。实际上这个改革方向在《生态文明体制改革总体方案》中已经提出来了,叫构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权的制度。重点解决所有者不到位,特别是国有自然资源资产所有者不到位的情况。所有权边界模糊,特别是有些地区,林草、集体、国家,之间这些边界是模糊的。我们通过进一步研究也会发现,可以细化一下,包括产权主体结构要合理化,产权边界清晰化,产权权能尽可能完整性,以及产权流转的顺畅化,和利益格局的合理化,这是我们改革的总体方案。

  主体结构合理,边界清晰,特别是重点理清农、林、草,资源之间的边界。实际上特别是林和草之间的边界并不清晰,林说草是林地,草说林地是草地,在国家尺度上讲有20%的重叠度,在座的可能一到确权登记的时候就会面临这些问题,边界不清。另外矿产与土地、水的产权边界有时候也很难理清。还有一种情况,国家的产权和集体产权的边界在有些地方也存在一些模糊的问题。还有权能完整的问题,是以强化资源处分或处置权、保障收益权为核心,使权能尽可能完整。第四是产权流转顺畅,消除资源管理体制和资源配置机制等方面的障碍。最后是格局合理,首先要保证国家的利益,其次要保障我们资源利益,这些都有助于我们进一步完善和健全自然资源资产产权制度。

  这是我的汇报,谢谢大家。

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[责任编辑:郭晶晶]
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